為積極應對人口老齡化，改善老年人生活環(huán)境，提升老年人生活質量，依據《中華人民共和國老年人權益保障法》，全國老齡辦、國家發(fā)展改革委、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部等25個部委共同制定了《關于推進老年宜居環(huán)境建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，現(xiàn)就文件解讀如下：

一、出臺背景

習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時指出：滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發(fā)展全局，事關百姓福祉。我國已經全面進入老齡化社會，人口老齡化成為我國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、推進社會主義現(xiàn)代化建設必須考慮的長期變量。近年來，各地區(qū)各有關部門圍繞改善老年人居住生活環(huán)境，不斷加強老年社會保障體系建設，努力創(chuàng)新公共服務供給方式，積極推動公共設施及老年人家庭無障礙改造，持續(xù)營造敬老養(yǎng)老助老社會氛圍，取得了積極成效。但長期以來，我國社會運行和發(fā)展的基礎是人口結構相對年輕，城鄉(xiāng)社會建設、基礎設施建設大多基于年輕人的需要，沒有預先考慮到老齡社會的特點要求，也沒有充分考慮到老年人對居住生活環(huán)境的特殊需要，缺乏長遠的、戰(zhàn)略性規(guī)劃指導。另一方面，隨著人口老齡化的快速發(fā)展，老年人居住條件、公共服務、社區(qū)環(huán)境、權益維護、社會參與等方面暴露出的環(huán)境問題也越來越突出，老年人日常生活和參與社會存在的障礙越來越明顯，成為積極應對人口老齡化的重大風險因素。城鄉(xiāng)公共服務設施的規(guī)劃建設與老齡化社會發(fā)展的客觀要求還不相適應，老年人居住條件、公共服務、社區(qū)環(huán)境、權益維護、社會參與等方面與全面建成小康社會的目標要求還有較大差距，老年宜居環(huán)境建設仍亟待加強。習總書記多次作出指示批示，要求立足當前，著眼長遠，抓住優(yōu)先的窗口期，加強頂層設計。5月27日，在中共中央政治局第三十二次集體學習時，習總書記再次強調要不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)、社會救助、社會福利、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等政策，增強政策制度的針對性、協(xié)調性、系統(tǒng)性。為貫徹落實中央領導批示要求及黨的十八屆五中全會部署，推動老年宜居環(huán)境建設工作健康有序開展，全國老齡辦、國家發(fā)改委等25部委制訂了《指導意見》。

二、創(chuàng)制過程

2006年，世界衛(wèi)生組織提出了“老年友好型城市”建設的理念。為順應我國人口老齡化形勢新變化和老齡事業(yè)發(fā)展新要求，2009年，全國老齡辦在我國東部沿海和東北老工業(yè)基地7個省份的14個城市或城區(qū)開展了“老年友好城市”、“老年宜居社區(qū)”試點工作。2012年，新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》專門增加“宜居環(huán)境”章節(jié)，明確要求“國家采取措施，推進宜居環(huán)境建設，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境”。2013年，全國老齡辦在浙江湖州召開了全國老年友好城市和老年宜居社區(qū)試點工作總結會議，會議提出友好城市和宜居社區(qū)試點創(chuàng)建工作，為構建老年宜居環(huán)境體系奠定了良好基礎，全國老齡辦在全國范圍內開展“老年友好城市”、“老年宜居社區(qū)”、“老年溫馨家庭”建設，傾力打造老年宜居環(huán)境。2015年，全國老齡辦按照國務院領導要求和全國老齡工作委員會工作部署，圍繞老年宜居環(huán)境建設開展了專題研究，動員多學科專家進行了專題學術研究，并組織力量對前期試點情況進行了全面調研，在此基礎上起草了《指導意見》。《指導意見》多次征求學界專家、相關部委及地方老齡部門的意見，經修改完善后，于2016年9月會簽印發(fā)。

三、創(chuàng)制思路

《指導意見》貫徹十八屆五中全會“積極開展應對人口老齡化行動”精神，秉承國家積極應對人口老齡化戰(zhàn)略和積極老齡化、健康老齡化的理念，堅持問題導向、改革創(chuàng)新，重點關注解決推進老年宜居環(huán)境建設工作的三個方面問題：一是統(tǒng)一認識、凝聚共識，厘清老年宜居環(huán)境建設的發(fā)展理念、基本原則、發(fā)展目標;二是針對當前在居住條件、交通出行、健康支持、養(yǎng)老服務、社會參與等老年人生活環(huán)境建設方面的突出問題，規(guī)劃出當前我國老年宜居環(huán)境建設的重點領域;三是強調政府在老年宜居環(huán)境建設中的主體地位和主導作用，既從保障和改善老年民生的角度提出一系列建設任務，又從組織領導、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支持等多個方面制定全方位的保障措施，保障老年宜居環(huán)境建設工作的有序推進。

四、內容解讀

(一)老年宜居環(huán)境新理念及其兩個重要內涵

《指導意見》提出了老年宜居環(huán)境建設這一新理念。老年宜居環(huán)境建設是指適應人口老齡化形勢的發(fā)展要求，為促進社會生活環(huán)境從“成年型”向“全齡型”轉變，妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，著力發(fā)展有利于老年人保持健康、獨立和自理，融入社會、參與社會的硬件設施環(huán)境和社會文化因素，為老年人平等參與社會生活提供必要條件，同時也為各年齡層的其他社會成員提供和諧共融的整體環(huán)境。這一新理念有兩個重要內涵：一是環(huán)境建設要充分考慮人口老齡化因素，適合人口老齡化社會發(fā)展的新要求，立足當前，著眼長遠，體現(xiàn)前瞻性、科學性與整體性。二是環(huán)境建設要符合老年人身心特點，滿足老年人的使用需求，方便可及又適用易用，能增強老年人幸福感、獲得感，提升老年人生活生命質量。

(二)老年宜居環(huán)境建設的四條基本原則

依據老年宜居環(huán)境建設的新理念及其內涵，《指導意見》提出了當前我國推進老年宜居環(huán)境建設的四條基本原則：一是理念引領，規(guī)劃先行。在經濟社會急速變遷、人口老齡化快速發(fā)展的過程中，老年人已經成為公共環(huán)境的主要使用群體。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會治理與公共服務理念與實踐均明顯滯后，特別是在城市規(guī)劃上，長期偏重于城市發(fā)展效率，未能及時適應人口年齡結構的變化。因此，推進老年宜居環(huán)境建設要堅持綜合考慮人口老齡化的影響，樹立適老宜居新理念，將老年宜居環(huán)境建設的新理念植入社會建設的各個方面，將老年宜居環(huán)境建設納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及相關專項規(guī)劃，加強前瞻性規(guī)劃和安排，以規(guī)劃帶動老年宜居環(huán)境建設工作的全面開展。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出重點。由于長期形成的城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝，在農村加強老年宜居環(huán)境建設，為廣大農村老年人提供更好的居住生活環(huán)境，將是我國老年宜居環(huán)境建設的重中之重，也是難中之難。而在老年宜居環(huán)境建設方面，大城市、中小城鎮(zhèn)、農村地區(qū)面臨的主要問題以及建設的重點任務，也各不相同。老年宜居環(huán)境建設必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、突出重點的原則，樹立問題導向，聚焦城鄉(xiāng)社區(qū)老年宜居環(huán)境建設的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，根據各自不同的特點和需求優(yōu)先解決當前的突出問題。三是多元參與，共建共享。良好的公共環(huán)境需要建設、維護和管理并行，涉及多元利益主體，這就要求市場、社會、家庭、個人多元參與，方能形成合力。強調包容性策略和通用性設計的老年宜居環(huán)境，不僅提升了公共環(huán)境的適老化水平，同時也促進了共同環(huán)境的全齡通用、人人共享。老年宜居環(huán)境建設必須堅持多元參與、共建共享的原則，使人人既是老年宜居環(huán)境建設工作的參與者，又是建設成果的受益者。四是改革創(chuàng)新，注重實效。我國剛進入老齡化社會的初期，一方面現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設標準對老齡社會的宜居需求預見性不足，另一方面老年人居住條件、公共服務、社區(qū)環(huán)境、權益維護、社會參與等方面暴露出的問題也越來越突出，老年宜居環(huán)境建設既是一項具有戰(zhàn)略意義的改革事業(yè)，又是一項積極回應廣大老年群體的新期待、新要求的民生工程，必須堅持改革創(chuàng)新、注重實效的原則，既要不斷深化理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，又要立足實際形成地方特色。

(三)老年宜居環(huán)境建設的發(fā)展目標

根據目前我國老年宜居環(huán)境建設的現(xiàn)狀和環(huán)境建設工作的基礎性、長期性特征，結合黨的十八大提出的“兩個一百年”奮斗目標，《指導意見》既提出了老年宜居環(huán)境建設的總體目標，還從理念樹立、支持性環(huán)境、包容性環(huán)境、建設工作推進等方面分別提出四個具體分項目標。到2025年，老年宜居環(huán)境建設的總目標是老年宜居環(huán)境體系基本建立，在硬件設施方面“住、行、醫(yī)、養(yǎng)”等硬件設施環(huán)境更加優(yōu)化;在社會文化方面，敬老養(yǎng)老助老社會風尚更加濃厚。四個分項目標分別是：理念普遍樹立，老年群體的特性和需求得到充分考慮，人人關注、全民參與老年宜居環(huán)境建設的良好社會氛圍逐步形成。支持性環(huán)境不斷優(yōu)化，老年人的居住環(huán)境、安全保障、社區(qū)支持、家庭氛圍、人文環(huán)境持續(xù)改善，老年人能夠盡可能長地生活在熟悉的環(huán)境中，最大限度地保持健康、活力、獨立。包容性環(huán)境逐漸改善，人們以積極的姿態(tài)面對老年群體，老年人融入社會、參與社會的障礙不斷消除，老年人信息交流、尊重與包容、自我價值實現(xiàn)的有利環(huán)境逐漸形成。建設工作普遍開展，各地普遍開展老年宜居環(huán)境建設工作，形成一批各具特色的老年友好城市、老年宜居社區(qū)。

(四)老年宜居環(huán)境建設的重點任務

《指導意見》吸收了世界衛(wèi)生組織老年友好型城市建設的理念，結合我國國情，提出了當前我國老年宜居環(huán)境建設的主要任務，包括支持性硬件環(huán)境和包容性社會因素兩方面，共計5個大項17個子項內容：建設適老居住環(huán)境、適老出行環(huán)境、適老健康支持環(huán)境、適老生活服務環(huán)境、敬老社會文化環(huán)境等。其內容主要圍繞老年人生活中面對的突出困難和障礙，緊扣“環(huán)境”這個關鍵詞，著眼于發(fā)展更有利于老年人保持健康、獨立的硬件支持環(huán)境和更有利于老年人融入社會、參與社會的社會文化環(huán)境，明確了政府職能邊界范圍內，近期能做，且能做好的重點建設任務。

1.適老居住環(huán)境。考慮到老年人的生理特性和反應能力，老年人生活環(huán)境的首要因素是安全，特別是其住宅環(huán)境的安全應急功能應予以優(yōu)先考慮，安全性是當前適老居住環(huán)境建設的重點。為此，《指導意見》提出：對老年人住宅進行適老化改造，加裝防護扶手、防滑地板、坐浴椅等防跌倒裝置，緊急呼叫和監(jiān)護網絡等緊急救助裝置，提升安全系數，降低風險。支持適老住宅建設，對開發(fā)老年公寓、老少同居的新社區(qū)和有適老功能的新型住宅提供相應政策扶持，開發(fā)通用住宅方便老年人和子女共同居住，使老年人得到更好的安全照護和親情陪伴。

2.適老出行環(huán)境。老年人與社會連接的前提是老年人可以出得了門，到得了想去的地方，“陽光出行”。可及性是當前適老出行環(huán)境建設的重點。為此，《指導意見》提出：強化住區(qū)無障礙通行，對坡道、樓梯、電梯、扶手等公共建筑節(jié)點進行改造。構建社區(qū)步行路網，在老年人活動最多的社區(qū)，為老年人和各年齡人群提供平整安全的步行道路。發(fā)展適老公共交通，在公共交通和出行通道為老年人出行提供便利，保障安全的前提下，減少障礙和不可及區(qū)域。完善老年友好交通服務，在有條件的地區(qū)，為老年人提供必要的休憩空間和綠色通道，也為其他年齡人群提供通用的方便設施。

3.適老健康支持環(huán)境。老年人的健康需求是最大需求，相對于其他年齡群體，老年人的健康需求不僅僅體現(xiàn)在醫(yī)療上，更體現(xiàn)在治病以外的兩頭：養(yǎng)生保健和康復護理上。整體性是當前適老健康支持環(huán)境建設的重點。為此，《指導意見》提出：在醫(yī)養(yǎng)結合的基礎上，建設老年人健康整體支持環(huán)境。一是優(yōu)化老年人就醫(yī)環(huán)境，加強老年醫(yī)療服務資源與網點體系建設，推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和醫(yī)務人員參與社區(qū)、居家養(yǎng)老，鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構開展對口支援、合作共建。二是提升老年健康服務科技水平，開展智慧家庭健康養(yǎng)老示范應用，發(fā)展生物醫(yī)學傳感類可穿戴設備，開發(fā)各類診療終端和康復治療設備，運用現(xiàn)代信息技術搭建社區(qū)、家庭健康服務平臺，使用先進的科技手段為老年人提供實時監(jiān)測、長期跟蹤、健康指導、評估咨詢等健康管理服務。

4.適老生活服務環(huán)境。目前我國生活服務設施的建設較少考慮人口老齡化因素，更少考慮老年人實際使用需求，老年人群體一些必要的生活服務尚未得到滿足，便利性是當前適老生活服務環(huán)境的建設重點。為此，《指導意見》提出：加快配套設施規(guī)劃建設，同步設計規(guī)劃適合老年人生活特點和需求的配套設施。加強公共設施無障礙改造，加強對商場、公園、景區(qū)等與老年人日常生活密切相關的公共設施的無障礙設計與改造。健全社區(qū)生活服務網絡，利用物流、家政等服務業(yè)，開發(fā)老年人適用的用品，為老年人生活提供便利。構建適老信息交流環(huán)境，消除老年人通過網絡等信息渠道獲取資訊的障礙。加強老年用品供給，重點設計和研發(fā)老年人迫切需求的食品、醫(yī)藥用品、日用品、康復護理、服飾、輔助生活器具、老年科技文化產品。大力發(fā)展老年教育，結合多層次養(yǎng)老服務體系建設，改善基層社區(qū)老年人的學習環(huán)境，完善老年人社區(qū)學習網絡。

5.敬老社會文化環(huán)境。老年宜居環(huán)境不僅包括適老的支持性的生活設施環(huán)境，也包括包容、支持老年人融入社會的文化軟環(huán)境。包容性是當前敬老社會文化環(huán)境建設的重點。為此，《指導意見》提出：營造老年社會參與支持環(huán)境，倡導老年人自尊自立自強，鼓勵老年人自愿量力、依法依規(guī)參與經濟社會發(fā)展，以積極的態(tài)度看待老年人，破解制約老年人參與經濟社會發(fā)展的法規(guī)政策束縛和思想觀念障礙。弘揚敬老、養(yǎng)老、助老社會風尚，開展“敬老養(yǎng)老助老”主題教育活動，開展老齡法律法規(guī)普法宣傳教育，反對和打擊對老年人采取任何形式的歧視、侮辱、虐待、遺棄和家庭暴力。倡導代際和諧社會文化，完善家庭支持政策，鞏固家庭養(yǎng)老功能，加強家庭美德教育，開展尋找“最美家庭”活動和“好家風好家訓”宣傳展示活動，實現(xiàn)家庭和睦、代際和順、社會和諧。為老年人創(chuàng)造良好的社會生活氛圍，更好地融入社會和獲得認同，參與社會，實現(xiàn)自我價值提供條件。

(五)老年宜居環(huán)境建設的保障措施

作為貫徹實施《老年法》、積極應對人口老齡化行動的重要舉措，老年宜居環(huán)境建設已成為全國老齡委的一項重點工作任務，將納入“十三五”期間老齡事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃持續(xù)推進。為保障此項工作的順利推進，《指導意見》提出了五項具體保障措施：一是加強組織領導。老年宜居環(huán)境建設工作涉及多個部門，是一項跨領域、跨部門的戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，需要各地、各部門在充分認識其重要意義的基礎上，切實加強組織領導，建立主要領導負責制和跨部門協(xié)商協(xié)同推進機制，合理配置資源，加大財力保障，明確責任分工，切實抓好落實。二是加強規(guī)劃統(tǒng)籌。老年宜居環(huán)境建設，既關乎當前，又關乎長遠。各地要把老年宜居環(huán)境建設工作列入黨委、政府的重要議事日程，納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，在制定具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃時要根據人口老齡化發(fā)展趨勢、老年人口分布和老年人的特點，綜合考慮適合老年人的公共基礎設施、生活服務設施、養(yǎng)老服務設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、教育文化體育設施建設，統(tǒng)籌安排建設用地及配套設施，提高規(guī)劃編制的科學性、前瞻性、適老性。三是加強政策支持。作為基礎性建設工程，老年宜居環(huán)境建設需要充分發(fā)揮財稅等各項政策的撬動功能，通過創(chuàng)新方式，扶持、支持多方主體積極參與。各地區(qū)、各有關部門要運用更加靈活務實的財政政策，依法落實稅收政策，統(tǒng)籌政府資金、社會資本、集體收入及產業(yè)基金等，鼓勵社會資本參與老年宜居環(huán)境建設。鼓勵金融機構面向老年宜居環(huán)境重點工程開發(fā)相關金融產品和服務。對免費或優(yōu)惠向老年人開放的公共服務設施，按照有關規(guī)定給予財政補貼。加大養(yǎng)老用地政策落實力度，支持老年宜居環(huán)境建設。四是加強示范引導。開展一項全新的探索性工作，試點示范是必要的推進方式。我國積極利用國際老年友好型城市網絡等平臺開展的老年友好型城市、老年宜居社區(qū)建設試點工作為老年宜居環(huán)境建設奠定了良好的基礎，各地區(qū)要在此基礎上組織開展老年友好城市、老年宜居社區(qū)示范活動。鼓勵有條件的地方結合本地實際，選擇不同類型的城市(社區(qū))，積極穩(wěn)妥地開展老年宜居環(huán)境建設示范工作。五是加強宣傳推廣。開展對老年宜居環(huán)境建設新理念的宣傳推廣，引導社會輿論和人民群眾關注老年宜居環(huán)境建設工作，為推進老年宜居環(huán)境建設營造良好的社會氛圍是推進老年宜居環(huán)境建設工作的重要方面。各地、各部門要充分發(fā)揮新聞媒體、宣傳輿論的鼓動、引導作用，把理論宣傳、政策措施宣傳和實踐創(chuàng)新的報道結合起來，把集中宣傳造勢和經常性宣傳灌輸結合起來，為這項老年民生工程營造了良好的社會氛圍。